Согласно п.1 ст.432 Гражданского кодекса РФ (далее ГК) для того, чтобы договор был признан заключенным, необходимо, чтобы между сторонами была достигнута договоренность по всем существенным условиям. Существенными признаются условия о предмете договора, а также условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида.Гражданский кодекс в ряде случаев четко фиксирует существенные условия отдельных договоров, оговаривая, что определенные условия являются существенными (например, ряд условий договора страхования согласно ст. 942 ГК), или предусматривая, что отсутствие в договоре определенного условия влечет признание договора незаключенным (например, условие о цене в договоре купли-продажи недвижимости по п.1 ст.555 ГК).
Помимо вышеобозначенного, существенными признаются все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение согласно п. 1 ст. 432 ГК РФ. Это положение означает, что любые условия, которые одна из сторон фиксирует в своей оферте (например, направляемом проекте договора), приравниваются к существенным и должны быть согласованы для того, чтобы договор был признан заключенным. Согласно п.1 ст.433 ГК РФ договор признается заключенным в момент получения лицом, направившим оферту, ее акцепта.
За время работы контрактной системы все ее участники привыкли следовать правилу: при заключении и исполнении контракта изменение его условий не допускается, за исключением ограниченного перечня случаев, предусмотренных статьями 34 и 95 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ).
Вот наиболее используемые на практике основания:
- увеличение или уменьшение количества товара, объема работы или услуги но не более чем на 10%;
- изменение регулируемых цен (тарифов) на товары, работы, услуги;
- уменьшение ранее доведенных до государственного или муниципального заказчика лимитов бюджетных обязательств;
- изменение сроков отдельного этапа в пределах общей длительности исполнения контракта.
Кроме того, Закон № 44-ФЗ допускает изменение долгосрочных госконтрактов, соглашений на проведение строительных и научно-исследовательских работ, контрактов жизненного цикла — при соблюдении условий, установленных ст. 95. Например, изменение цены НИР или длительности исполнения такого контракта допустимо не более чем на 30%.
Изменения, которые диктуются реалиями наших дней, повлекли нововведения во всех сферах жизни. Не стала исключениям сфера государственных закупок. В разрезе экономических санкций, с которыми столкнулись заказчики и контрагенты в 2022году, Федеральным законом от 08.03.2022 № 46-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» статья 112 Закона № 44-ФЗ дополнена частью 65.1, согласно которой по соглашению сторон допускается изменение существенных условий контракта, заключенного до 01.01.2023, если при исполнении такого контракта возникли независящие от сторон контракта обстоятельства, влекущие невозможность его исполнения.
Важно понимать, что факт наличия независящих от сторон контракта обстоятельств, влекущих невозможность исполнения контракта, должен быть обоснован. С этой целью поставщику (подрядчику, исполнителю) необходимо доказать наличие причинно-следственной связи между санкциями и невозможностью надлежащего исполнения контракта. Следует не забывать, что обязательства на дату заключения дополнительного соглашения об изменении существенных условий контракта не должны быть исполнены.
Даже при выполнении всех вышеобозначенных требований, самостоятельно изменить контракт по соглашению сторон заказчики и контрагенты не могут ввиду того, что для такого изменения требуется наличие решения Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации либо местной администрации, в зависимости от того, для чьих нужд осуществлялась закупка. Например, если закупка осуществлялась для федеральных нужд, то для изменения контракта требуется решение Правительства РФ. Если закупка осуществлялась для муниципальных нужд, то необходимо получить решение местной администрации.
Часть 65.1 статьи 112 Закона № 44-ФЗ образует специальное основание и не содержит каких-либо ограничений по изменению существенных условий контракта. При этом на практике не все так просто, и не только у заказчиков, но и у уполномоченных органов и учреждений возникает множество вопросов по применению данного пункта.
Департамент бюджетной политики в сфере контрактной системы Минфина России издал ряд писем с обозначением своей позиции по вопросу изменения существенных условий контракта в связи с текущей экономической ситуацией. Необходимо отметить, что во всех разъяснениях регулятор обращает внимание на изменение существенных условий контракта исключительно в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств на срок исполнения контракта (например, Письмо Минфина РФ от 20 июня 2022 г. № 24-06-06/58419). Также Минфин упоминает, что высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе предусмотреть условия, предусматривающие необходимость выполнения сторонами контракта определенных действий, при выполнении которых допускается изменение существенных условий контракта.
На уровне большинства регионов были приняты нормативно-правовые акты, регламентирующие основания и порядок вынесения соответствующих решений. Так, например, Постановление Правительства г. Москвы от 09.03.2022 N 345-ПП «Об отдельных особенностях изменения существенных условий контрактов на закупку товаров, работ, услуг для государственных нужд» (далее Постановление №345-ПП) регламентирует порядок, согласно которого изменение существенных условий контракта осуществляется органом исполнительной власти города Москвы при наличии решения Мэра Москвы, либо решения совещательного органа, возглавляемого Мэром, либо решения, принятого на соответствующем совещании с участием Мэра. Если иное не предусмотрено указанным выше решением, в случае изменения цены контракта более чем на пятнадцать процентов от стоимости объема невыполненных работ, услуг, непринятого товара и (или) изменения цены единицы товара, работы, услуги, предусмотренной контрактом, более чем на пятнадцать процентов заказчики обязаны получить заключение экспертной организации (из этого правила предусмотрены ряд исключений). Отдельно регламентируется проверка цены контракта, для которой устанавливается срок не более трех рабочих дней в соответствии с регламентами, утвержденными Департаментом экономической политики и развития города Москвы. Помимо лимитов бюджетных обязательств в Постановлении № 345-ПП указывается на необходимость изменять контракты в пределах объемов финансового обеспечения закупок, предусмотренных планом финансово-хозяйственной деятельности, что актуально для бюджетных учреждений.
В качестве подробного примера регламентации порядка внесения изменений в контракты можно привести «Методические рекомендации по вопросам изменения существенных условий контрактов на закупку товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Республики Карелия (муниципальных нужд)» от 24 марта 2022 года (далее Методические рекомендации). В рекомендациях закреплено, что обращение заказчиков в соответствующий орган должно обязательно содержать финансово-экономическое обоснование необходимости изменения существенных условий контракта, а в случае, если предметом контракта является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства — положительное заключение государственной экспертизы (в случаях, установленных Градостроительным кодексом Российской Федерации) и пересчет сметной стоимости объекта.
Для получения положительного решения о целесообразности изменения существенных условий контракта от соответствующего органа поставщикам следует озаботиться подготовкой документов, доказывающих факт наличия независящих от сторон контракта обстоятельств, влекущих невозможность исполнения контракта. Возможные документы и информация, которые могут быть приняты в качестве финансово-экономического обоснования необходимости изменения существенных условий контракта перечислены в Методических рекомендациях. Это могут быть:
— письма от производителей товаров, подтверждающие увеличение стоимости товара, отсутствие товара;
— договоры, счета от оптовых поставщиков, подтверждающие увеличение стоимости товаров (работ, услуг);
— письма от транспортных компаний, подтверждающие увеличение затрат на перевозку товара, увеличение стоимости горюче-смазочных материалов, разрывы транспортных цепочек;
— информация о невозможности поставки товаров импортного производства в связи с санкциями, введенными иностранными государствами, в случае необходимости поставки (использования) соответствующего товара;
— ценовая информация о товарах, работах, услугах, имеющаяся в свободном доступе (в частности, опубликованная в печати, размещенная на сайтах в сети «Интернет»), подтверждающая увеличение цен на соответствующие товары (работы, услуги);
— подтверждение Торгово-промышленной палаты Республики Карелия о признании конкретной ситуации обстоятельством непреодолимой силы (форс-мажором);
— информация о снижении оборотных средств в связи с увеличением общей стоимости закупаемых товаров (работ, услуг);
— информация о снижении предложений по поставке товаров вследствие ухода с рынка большого количества компаний (сфера IT- технологий, автомобилестроение, медицина, телекоммуникации).
Следует отметить, что вышеобозначенные документы и информация могут быть использованы в качестве финансово-экономического обоснования поставщиками других регионов, в которых алгоритм получения соответствующих решений регламентирован не так подробно.
Неоднозначной представляется рекомендация заказчикам запрашивать у поставщиков (подрядчиков, исполнителей) информацию об отсутствии задолженности по уплате налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации за 2021 год, а также о среднесписочной численности работников за 2021 год. Принятие решения о внесении изменений в существенные условия контрактов должно производиться с учетом полученной информации[1].
Следует также обратить внимание, что изменение существенных условий контракта может повлечь за собой возникновения вопроса по внесению дополнительного обеспечения контракта с соблюдением положений частей 1.3 — 1.6 статьи 95 Закона № 44-ФЗ. В случае, если изменение существенных условий контракта влечет возникновение новых обязательств контрагента, не обеспеченных ранее предоставленным обеспечением исполнения контракта, при этом требование обеспечения исполнения контракта было установлено в соответствии со статьей 96 Закона № 44-ФЗ при определении поставщика (подрядчика, исполнителя), заключение дополнительного соглашения осуществляется исключительно после представления контрагентом обеспечения исполнения контракта.
Логичным представляется возврат поставщику (подрядчику, исполнителю) денежных средств в размере, пропорциональном размеру уменьшения цены контракта. В случае изменения срока исполнения контракта сторонам контракта необходимо установить новый срок возврата заказчиком поставщику (подрядчику, исполнителю) денежных средств, внесенных в качестве обеспечения исполнения контракта.
Интересным представляется вопрос возможности снижения размера обеспечения исполнения контракта до размеров, предусмотренных пунктом 3 части 6 и частью 6.1 статьи 96 Закона № 44-ФЗ в случае внесения изменений в государственный контракт в части включения условий о казначейском сопровождении (отсутствующем при заключении контракта). Законом № 44-ФЗ определен перечень случаев и порядок, при котором допускается уменьшение обеспечения исполнения контракта после его заключения (части 7 – 7.3 статьи 96 Закона № 44-ФЗ), при этом не урегулирована возможность снижения обеспечения исполнения контракта, если изменения в него требует приведения в соответствие иных условий контракта нормам Закона № 44-ФЗ.
Пунктом 3 части 6 статьи 96 Закона № 44-ФЗ установлено, что расчеты по контракту в части выплаты аванса подлежащие казначейскому сопровождению обеспечиваются исходя из начальной (максимальной) цены контракта (далее НМЦК), уменьшенной на размер такого аванса. При этом заказчик вправе вовсе не устанавливать требование обеспечения исполнения контракта в случае, если расчеты подлежат казначейскому сопровождению, а в случае установления заказчиком требования обеспечения, размер обеспечения ограничен десятью процентами от НМЦК. Учитывая изложенное, принимая во внимание что ч. 65.1 статьи 112 Закона № 44-ФЗ позволяет при наличии соответствующего решения изменять любые существенные условия контракта, заключенного до 1 января 2023г., может быть уменьшен размер обеспечения исполнения контракта в связи с включением в государственный контракт условий о казначейском сопровождении.[2]
В завершении, следует обратить внимание, что несмотря на то что законодателем были приняты беспрецедентные меры по наделению участников контрактной системы дополнительными правами, реализованные меры по изменению контрактов носят точечный характер и не меняют принципов и основ государственных (муниципальных) закупок. Важно не забывать также об обратной стороне медали — ответственности за принятие соответствующих решений.
[1] Методические рекомендации по вопросам изменения существенных условий контрактов на закупку товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Республики Карелия (муниципальных нужд), утверждены решением штаба при Главе Республики Карелия по повышению устойчивости социально-экономического развития Республики Карелия в условиях санкций от 24 марта 2022 года.
[2] Письмо Минина России от 12.07.2022 № 09-02-10/66878 «Об осуществлении казначейского сопровождения при изменении существенных условий контрактов»
Автор: Леоньтева Т.Ю.
Источник: доклад на XVII Всероссийской практической конференции-семинаре «Государственные и муниципальные закупки – 2022»